□滕朝陽
  報載,據全國人大常委會研究室副主任梁鷹介紹,2013年的立法工作有提高質量、引領改革、保障實施等三個特點。在談到“以立法來引領和推動改革”時,梁鷹說:“黨中央有了政治決策後,要做到先立法、後推行,即便是先行先試、制度創新,也要先有法,要不就要有法律授權,不允許再存在法治軌道之外的所謂的試點。”梁鷹還介紹,中央曾對法律與改革的關係作出過指示:凡屬重大改革要於法有據,需要修改法律的可以先修改法律,先立後破,有序進行。
  媒體將立法引領、推動改革概括為“立法優先改革”,是否百分之百準確暫且不論,但今後的改革實踐不可能輕易繞過法律、改革實踐將在法治的框架中展開則是可以肯定的。把改革納入法治軌道,對於順利推進改革、促進依法行政、建設法治國家都有十分重大的意義。
  國家治理和社會治理需要採用法治方式和法治思維,是改革開放三十多年來取得的一個重要成果,而在法治框架中推進改革則是這一成果的鞏固與升華。以前,為著改革的需要,經常是出台文件作為改革的依據,改革與法律似乎並無關聯,有的改革甚至以突破現有法律來獲得動力。這種狀況可能和以前法律制度尚不完備有關,但給人的印象卻是,只要是改革,就可以狂飆突進,就可以不接受法律的審視,“必要時”甚至可以超越法律。結果是,改革或成功或不成功,而法律的權威性則一定受到損害。
  在全面深化改革的時代背景中,人人都可以有改革的擔當,人人都可能在改革的名義下行事。但改革只有不脫離法治的軌道,才能避免濫用改革之名的消極後果,才能使改革從制度層面獲得合法性,也才能使人們對改革有穩定預期,社會從改革中事實上也是從法治中獲得整體進步才不會是偶然的。在全面深化改革年代,法治旗幟高揚的另一面,一定是“紅頭文件”治理方式的式微。不過,時至今日,顯然不是所有的權力機關和公職人員都確立了法治方式和法治思維,最為突出的是以非法治方式推出非市場化取向的所謂改革舉措。十八屆三中全會提出要完善規範性文件、重大決策合法性審查機制,那麼,改革的實踐進程也沒有理由不進入法治的框架。
  凡屬重大改革要於法有據,需要修改法律的可以先修改法律,先立後破,有序進行。歸根到底,改革要立於法律之上,改革要經過法定程序。把改革納入法治框架,實際上從一個非常重要的側面,反映了黨的領導方式和執政方式的進步與完善。國家治理體系和治理能力的現代化,不建立在法治之上是不可想象的,而所謂法治,就是嚴格按照法律治理國家。實現法治的關鍵在於,法律必須獲得至高無上的權威,任何組織和個人都沒有超越憲法和法律的特權。因此,人們甚至可以這樣認為,即使是不證自明的充滿正義的改革事業,接受以正義為核心價值觀的法律的指引也絕非多此一舉,更不消說法律還能為改革提供切實有力的保障。
  一個成熟的社會制度必須依靠法律,歷史也反覆證明,善於運用法律的國家才能充滿活力且長治久安。立法能在多大程度上引領、推動改革,要看立法的質量,要看立法的預見性,要看立法所反映的時代需求的廣度和深度,更要看法律在現實中的執行。一個權威的法治框架,不僅要有推進包括改革等事務法治化的吸納力和推動力,也要有排除去法治化的強大約束力。
  (作者是北京青年評論家)
  滕朝陽  (原標題:推進改革必須依法而行)
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